一(one)、現狀
      (一(one)）城市生(born)活垃圾處理設施建設得到(arrive)較快發展截至2002年底，全國(country)共建設生(born)活垃圾處理廠（場）651座，處理能力7688萬噸。其中(middle)填埋場528座，處理能力6896萬噸，分别占81.1%和(and)89.7%；焚燒廠45個(indivual)，處理能力275萬噸，分别占6.9%和(and)3.6%；堆肥廠78個(indivual)，處理能力517萬噸，分别占12%和(and)6.7%。到(arrive)2003年底，國(country)債資金共安排垃圾處理項目359個(indivual)，項目總投資245億元，國(country)債累計投入80多億元，帶動了(Got it)地(land)方政府和(and)社會資金的(of)投入。由于(At)城市生(born)活垃圾産生(born)量持續大(big)幅度上(superior)升，加上(superior)曆史欠帳較多，仍不(No)适應城市發展對垃圾處理的(of)需要(want)。2002年,全國(country)660個(indivual)建制市生(born)活垃圾産生(born)量1.36億噸，集中(middle)處理量7404萬噸，仍有(have)6200萬噸未經處理，這(this)些生(born)活垃圾或被堆放在(exist)指定地(land)點，或随意堆放在(exist)河沿、池塘及城鄉結合部，垃圾"圍城"現象依然存在(exist)。此外，660個(indivual)建制市以(by)外的(of)縣城、建制鎮年産生(born)生(born)活垃圾約3600萬噸，這(this)些垃圾基本沒有(have)得到(arrive)處理。
     （二）城市生(born)活垃圾集中(middle)處理率提高，但無害化處理水平較低2002年，660個(indivual)建制市生(born)活垃圾集中(middle)處理率達到(arrive)54.2%，比1990年的(of)2%提高了(Got it)52個(indivual)百分點，但相當數量的(of)垃圾處理場沒有(have)達到(arrive)環保要(want)求，無害化處理率較低。根據2001年環保總局抽樣監測調查，垃圾無害化處理率不(No)足20%，現有(have)垃圾填埋場中(middle)27%沒有(have)任何防滲措施；39%沒有(have)滲濾液收集、處理設施，已對周圍地(land)下水體、地(land)表水體、土壤等造成嚴重污染。垃圾焚燒處理存在(exist)煙氣排放不(No)達标、飛灰沒有(have)按照危險廢物進行安全填埋處置等問題。垃圾堆肥産品用(use)于(At)農田，雖在(exist)一(one)定程度上(superior)可以(by)改善土壤，提高部分農作(do)物産量，但對土壤存在(exist)重金屬污染，農産品的(of)安全、衛生(born)等難以(by)保證等問題。無害化處理率低的(of)主要(want)原因：一(one)是(yes)曆史原因，上(superior)世紀90年代中(middle)期以(by)前建設的(of)垃圾處理設施标準較低，達不(No)到(arrive)無害化的(of)要(want)求；二是(yes)垃圾處理設施建設标準和(and)污染控制标準制定滞後，現行的(of)污染控制标準是(yes)2001年制（修）訂的(of)，緻使大(big)部分垃圾處理設施要(want)麽沒有(have)污染防治措施，要(want)麽難以(by)達到(arrive)無害化的(of)要(want)求；三是(yes)缺乏擁有(have)自主知識産權的(of)垃圾無害化處理關鍵技術、設備和(and)材料；四是(yes)資金投入不(No)足，垃圾無害化處理設施短缺。
     （三）城市生(born)活垃圾處理技術水平有(have)所提高，但技術裝備水平仍較落後通過研究開發和(and)引進、消化吸收國(country)外先進技術，一(one)些國(country)際領先的(of)工藝技術在(exist)垃圾填埋、焚燒、堆肥等方面都有(have)不(No)同程度的(of)使用(use)。填埋方面，填埋場沼氣發電和(and)滲濾液的(of)處理已有(have)多個(indivual)工程實例。焚燒方面，具有(have)自主知識産權的(of)循環流化床焚燒爐得到(arrive)較快發展，年焚燒垃圾已達180多萬噸；爐排爐焚燒垃圾技術已建成國(country)産化示範項目。堆肥方面，國(country)内已研究開發出(out)10多種工藝技術，并在(exist)一(one)些地(land)區得到(arrive)應用(use)。但總體而言，垃圾處理技術裝備水平仍較低，一(one)些關鍵技術和(and)設備基本上(superior)是(yes)國(country)外的(of)。填埋方面，高性能防滲膜、壓實機，滲濾液處理技術和(and)填埋場沼氣發電技術等仍以(by)進口和(and)引進國(country)外技術爲(for)主。焚燒方面，爐排爐的(of)爐排和(and)液壓控制系統國(country)内還沒有(have)成熟、可*的(of)技術和(and)裝備，緻使爐排爐焚燒垃圾的(of)推廣使用(use)受到(arrive)一(one)定程度的(of)限制。堆肥方面，工藝技術和(and)裝備的(of)自動化程度與國(country)外亦有(have)較大(big)差距。處理方式主要(want)以(by)填埋爲(for)主，目前因垃圾填埋和(and)堆放占用(use)土地(land)已達70多萬畝，焚燒發電等垃圾資源化利用(use)水平低。
      （四）城市生(born)活垃圾收費政策落實得不(No)夠好爲(for)促進城市生(born)活垃圾處理産業化發展，2002年，發改委會同有(have)關部門印發了(Got it)《關于(At)實行城市生(born)活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理産業化的(of)通知》（計價格［2002］872号），出(out)台了(Got it)垃圾處理收費政策，但目前仍未落實到(arrive)位。據了(Got it)解實行垃圾處理收費的(of)城市不(No)足200個(indivual)，絕大(big)部分城市還沒有(have)開征垃圾處理費。
      存在(exist)的(of)主要(want)問題：一(one)是(yes)部分地(land)方垃圾處理收費尚未按經營服務性收費管理。按文件精神，垃圾處理收費爲(for)經營服務性收費，但環衛市場尚未形成，實行收費的(of)城市大(big)部分明确環衛行政主管部門爲(for)垃圾收費的(of)主體，仍按行政事業性收費執行。
      二是(yes)收費标準低，據對2002年已開征垃圾處理費的(of)171個(indivual)城市的(of)收費情況分析，收取的(of)城市生(born)活垃圾處理費一(one)般隻占垃圾收集、運輸和(and)處理費用(use)的(of)50%，有(have)的(of)城市僅爲(for)20%。
      三是(yes)收繳率低，居民的(of)繳納率爲(for)20%。調查中(middle)了(Got it)解到(arrive)，由于(At)目前住房結構和(and)垃圾收集方式，難以(by)确定事實上(superior)的(of)垃圾産生(born)者，無法按垃圾産生(born)量收費。垃圾收費缺乏有(have)效的(of)收費載體，對不(No)繳納者無法實施強制性措施，也是(yes)收繳率低的(of)原因。由于(At)收費制度落實不(No)好，垃圾處理設施的(of)運行費用(use)得不(No)到(arrive)保證。
     （五）環衛體制改革仍不(No)能适應形勢發展需要(want)，産業化發展緩慢通過環衛體制改革，特别是(yes)推行垃圾處理産業化經營政策，垃圾收集、轉運及處理環節從行政管理逐步走向市場化經營。但環衛體制改革仍相對滞後，不(No)能适應形勢發展需要(want)。目前，大(big)部分城市環衛部門既是(yes)垃圾處理的(of)行政主管部門，又是(yes)垃圾收集、運輸和(and)處理等作(do)業的(of)服務部門，政企不(No)分、政事不(No)分。由于(At)體制改革不(No)到(arrive)位，緻使垃圾無害化處理的(of)監管體系不(No)健全，垃圾處理收費制度難以(by)落實，并存在(exist)一(one)定的(of)壟斷經營。垃圾處理投資主體多元化、運營主體企業化、運行管理市場化的(of)競争性建設運營格局還沒有(have)形成，産業化發展進程緩慢。
      二、對策措施總體思路：
      以(by)保障人(people)民健康和(and)環境安全爲(for)目的(of)，統籌規劃，合理布局，政策引導，因地(land)制宜，加大(big)投入、完善政策、技術示範、深化改革、健全法規、加強監管，加快城市生(born)活垃圾處理設施建設，不(No)斷提高城市生(born)活垃圾減量化、資源化和(and)無害化水平，促進經濟社會可持續發展。對策措施：
      （一(one)）組織編制《全國(country)城市生(born)活垃圾無害化處理設施建設規劃》。在(exist)深入調查研究和(and)論證的(of)基礎上(superior)，組織編制《全國(country)城市生(born)活垃圾無害化處理設施建設規劃》，提出(out)城市生(born)活垃圾無害化處理的(of)總體思路、目标、原則、規模、投資和(and)政策措施等。垃圾處理設施建設要(want)堅持減量化、資源化、無害化原則，按照發展循環經濟的(of)理念，通過預處理實現水份和(and)有(have)機物的(of)減量，通過分類、分撿、分選等回收利用(use)垃圾中(middle)各種有(have)用(use)物質，減少垃圾最終處置量；有(have)條件的(of)地(land)區，垃圾處理設施建設要(want)逐步向資源化方向發展；城市生(born)活垃圾處理設施建設必須達到(arrive)無害化的(of)要(want)求。各城市政府要(want)組織編制本轄區内城市生(born)活垃圾無害化處理發展規劃，結合本地(land)區的(of)資源、環境狀況和(and)經濟發展水平，在(exist)國(country)家政策指導下，因地(land)制宜，多種途徑，經濟實用(use)選擇城市生(born)活垃圾無害化處理工藝技術。南方沿海、沿江等經濟相對發達地(land)區及土地(land)資源緊缺地(land)區可優先考慮采用(use)垃圾焚燒無害化處理工藝技術；土地(land)資源相對豐富、經濟欠發達地(land)區可優先考慮采用(use)垃圾填埋無害化處理工藝技術。
      （二）加大(big)資金投入，加快設施建設切實加大(big)城市生(born)活垃圾無害化處理的(of)資金投入，加快無害化處理設施建設。城市生(born)活垃圾處理屬公益性事業，現階段垃圾處理設施建設各級政府要(want)加大(big)投入，垃圾處理設施運營按照市場化要(want)求，實行特許經營制度，通過收取城市生(born)活垃圾處理費解決運行費用(use)，逐步實現垃圾處理産業化發展。國(country)家利用(use)中(middle)央資金對城市生(born)活垃圾無害化處理設施建設項目給予支持，以(by)調動地(land)方政府的(of)積極性。資金主要(want)用(use)于(At)：城市生(born)活垃圾無害化處理設施建設，包括收集、運輸和(and)處理設施等；符合國(country)情的(of)先進處理技術示範工程建設；現有(have)垃圾處理設施技術改造和(and)污染防治設施的(of)完善，提高無害化處理水平；環境監測和(and)環境管理能力建設。各城市政府要(want)切實承擔垃圾無害化處理的(of)職責，逐年增加财政投入，以(by)吸引銀行貸款和(and)引導社會投資。
      （三）組織技術開發、示範，解決關鍵技術問題針對城市生(born)活垃圾處理存在(exist)的(of)關鍵技術問題，組織技術開發、示範和(and)推廣，不(No)斷提高城市生(born)活垃圾無害化處理水平。重點研究垃圾綜合處理技術路線、研究開發垃圾分撿和(and)預處理工藝技術，充分回收生(born)活垃圾中(middle)的(of)可用(use)資源，減少最終處置量。組織實施關鍵技術與裝備國(country)産化示範工程，一(one)是(yes)垃圾填埋工藝中(middle)高性能防滲膜、壓實機、滲濾液處理及沼氣發電等關鍵技術與設備（産品）的(of)消化吸收和(and)創新，提高填埋場防滲能力和(and)滲濾液處理比例，有(have)效防止填埋工藝對地(land)下水的(of)二次污染。二是(yes)焚燒工藝中(middle)爐排爐液壓控制技術和(and)爐排生(born)産技術的(of)完善化示範，同時(hour)加大(big)垃圾焚燒工藝污染物控制技術的(of)開發，确保煙氣、廢水等達标排放；在(exist)有(have)條件的(of)地(land)區加大(big)循環流化床垃圾焚燒處理工藝的(of)推廣力度。三是(yes)垃圾生(born)化堆肥無害化處理技術示範，重點解決堆肥惡臭和(and)垃圾肥料的(of)質量問題，最大(big)限度降低垃圾肥料中(middle)有(have)毒、有(have)害成分，推廣垃圾肥料用(use)于(At)城市園林綠化和(and)速生(born)林生(born)長。
     （四）完善收費政策，建立健全垃圾處理收費制度根據污染者付費的(of)原則，全面開征垃圾處理費。在(exist)環衛體制改革沒有(have)到(arrive)位的(of)情況下，允許部分城市暫按行政事業性收費收取垃圾處理費。各地(land)可采取供水、污水和(and)垃圾處理費統一(one)征收的(of)方式，或與水費、電費、房費、燃氣費等聯合征收的(of)方式，提高城市生(born)活垃圾處理費的(of)收繳率，降低收費成本。逐步提高收費标準，使其達到(arrive)補償垃圾收集、運輸和(and)處理的(of)成本，并使垃圾處理企業有(have)合理的(of)利潤。垃圾處理收費優先用(use)于(At)現有(have)處理設施的(of)運行，确保現有(have)處理設施高效、穩定運行，充分發揮其投資效益和(and)環境效益。加強對城市生(born)活垃圾處理收費的(of)監管，其征收、管理、使用(use)情況應向市民公告。
     （五）深化環衛體制改革，促進垃圾産業化發展按照産業化發展、市場化運作(do)、企業化經營、法制化管理的(of)要(want)求，各級建設行政主管部門要(want)加強對環衛體制改革的(of)指導，制定具有(have)可操作(do)性的(of)改革方案，切實轉變政府職能，實現政企分開、政事分開，确保社會公衆利益和(and)城市環境效益。各地(land)要(want)認真執行經國(country)務院同意我(I)委印發的(of)《關于(At)推進城市污水、垃圾處理産業化發展的(of)意見》（計投資［2002］1591号）和(and)《關于(At)實行城市生(born)活垃圾處理收費制度促進垃圾處理産業化的(of)通知》（計價格［2002］872号）的(of)有(have)關政策要(want)求，促進城市生(born)活垃圾處理産業化發展。在(exist)改制過程中(middle)，财稅部門要(want)研究制定在(exist)一(one)定時(hour)期内對垃圾處理企業實行低稅賦、零規費的(of)相關政策；勞動保障部門要(want)研究制定環衛工人(people)提前退休、再就業等扶持政策，确保改革的(of)穩步推進。完成環衛體制改革的(of)城市，要(want)全面開放城市生(born)活垃圾無害化處理投資、建設、運營和(and)作(do)業市場，鼓勵多種所有(have)制企業和(and)外資企業參與城市生(born)活垃圾無害化處理設施建設和(and)運營，建立健全市場準入和(and)特許經營制度，完善垃圾處理市場競争機制和(and)企業運營機制。
     （六）完善法規、标準，加大(big)監管力度盡快修訂《固體廢物污染防治法》和(and)《城市市容和(and)環境衛生(born)管理條例》，使城市垃圾無害化處理納入法制化管理軌道。建設部要(want)會同有(have)關部門加快制定城市生(born)活垃圾處理市場準入和(and)特許經營、市場化運營等方面的(of)法律法規及收集、運輸、處理等标準和(and)技術規範。各級投資主管部門和(and)環衛部門要(want)加強對城市生(born)活垃圾處理設施建設項目的(of)監管，特别是(yes)要(want)加強建設過程中(middle)的(of)監管力度，要(want)制定建設項目監管、驗收管理辦法，全面實行招投标制、建設監理制和(and)工程質量終身責任制。新建垃圾處理設施必須達到(arrive)質量标準和(and)垃圾處理無害化要(want)求，确保投資效益和(and)環境效益，對達不(No)到(arrive)無害化處理要(want)求的(of)，各級投資主管部門不(No)得審批項目，國(country)土資源行政主管部門不(No)得受理用(use)地(land)申請，環境保護行政管理部門不(No)得審批環境影響報告書，各金融機構不(No)得提供信貸支持。環保部門要(want)制（修）訂符合國(country)情的(of)污染控制标準，加強對垃圾處理設施無害化運行的(of)監督管理，确保垃圾得到(arrive)無害化處置，防止二次污染。